Uzun zamandır beklenen Nil Nehri Havzası Kooperatif Çerçeve Anlaşması (CFA) yürürlüğe girmek üzere. 14 Mayıs 2010’da imzaya açıldığından beri Etiyopya, Ruanda, Tanzanya, Uganda ve Burundi sırasıyla 2013, 2015, 2019 ve 2023’te anlaşmayı onayladı. Kenya anlaşmayı 2010’da imzaladı ancak henüz onaylamadı. 2011’de bağımsızlığını kazandıktan sonra 2012’de Nil Havzası Girişimi’ne (NBI) kabul edilen Güney Sudan, Temmuz 2024’te CFA’ya resmen katılarak kararlı bir adım attı. Bu, Güney Sudan’ı CFA’yı onaylayan altıncı kıyı devleti yaptı.
Onaylanmış belgenin Afrika Birliği’ne tevdi edilmesinin ardından, CFA 60 gün içinde yürürlüğe girecek. Birçok kişi bu ana tanıklık etmek için can atıyor. Ancak, anlaşmayı yürürlüğe koymak kolay bir süreç olmadı. CFA’yı aracılık etmek on yıldan fazla sürdü (Ocak 1997-Mayıs 2010). Dahası, altı kıyı devletinin katılımını gerektiren asgari onay eşiğini karşılamak için ek bir on yıl (Mayıs 2010-Temmuz 2023) daha gerekti. Bu nedenle, on yıllardır süren anlaşmanın gidişatını gözden geçirmek ve havzadaki yeni gerçekliğin etkilerine dair içgörü sağlamak zorunludur.
CFA’nın doğuşu
Nil, Victoria Gölü’nden Akdeniz’e akan ve 11 kıyıdaş devletten geçen uluslararası bir nehirdir – Uganda, Burundi, Demokratik Kongo Cumhuriyeti (DRC), Kenya, Ruanda, Tanzanya, Etiyopya, Güney Sudan, Sudan ve Mısır. Mısır ve Sudan aşağı akıştaki kıyıdaş devletler olarak kabul edilir ve nehrin tüm akışını kullanırken, kalan devletler yukarı akıştaki kıyıdaş devletler olarak sınıflandırılır. Bu yukarı akıştaki devletler neredeyse tüm nehir akışını üretir ancak onu tam olarak kullanmalarına izin verilmez. Artan sosyoekonomik talepler ve nüfus artışı göz önüne alındığında, yukarı akıştaki kıyıdaş devletler Nil Nehri’nin adil ve makul kullanımını savunmaktadır.
1960’lardan 1990’lara kadar HydroMet projesi, Undugu projesi ve Havzanın Kalkınma ve Çevre Korumasının Teşviki için Teknik İşbirliği Komitesi (TECCONILE) gibi girişimler altında çeşitli tartışmalar yaşanmış olsa da, 1999’da NBI’nin kurulmasıyla önemli müzakereler başladı. Bu girişim, yukarı ve aşağı akış kıyı devletlerini diyalog için bir araya getirdiği için övülüyor. On yıldan fazla süren kapsamlı yuvarlak masa görüşmelerinin ardından, müzakere eden taraflar 2010’da CFA’yı aracılık edebildiler.
CFA, 1997 tarihli BM Uluslararası Su Yollarının Navigasyon Dışı Kullanımları Hukuku Sözleşmesi’ne benzemektedir. BM Sözleşmesi gibi CFA da iş birliği, adil-makul kullanım, önemli olmayan zarar kuralı ve veri ve bilgi alışverişi gibi başlıca ilkeleri ana hatlarıyla belirtir. Ancak CFA iki ek ilke daha getirir: çıkar topluluğu ve su güvenliği.
Çıkar topluluğu, kıyıdaş devletler arasında eşitliği garanti eden ve tüm kıyıdaş devletlerin hidro-sosyoekonomik geçim kaynaklarının bütünleşmesine yardımcı olan yapıcı ve yenilikçi bir kavramdır ve bu da onu yaygın olarak memnuniyetle karşılar. Buna karşılık, su güvenliği ilkesi daha az yapıcı olmuştur ve yukarı ve aşağı akış devletleri arasındaki sonraki diyaloglar üzerinde olumsuz bir etki bırakmıştır.
CFA, su güvenliğini pozitif olarak “tüm Nil Havzası Devletlerinin sağlık, tarım, geçim kaynakları, üretim ve çevre için Nil Nehri sistemine güvenilir erişim ve kullanım hakkı” olarak tanımlar. Ancak, bu ilke sınıraşan su yolları için uluslararası hukuk ilkeleri arasında tanınmamıştır. Örneğin, 1997 BM Su Yolu Sözleşmesi’nde bahsedilmemiştir. Uluslararası Hukuk Derneği’nin saygın akademisyenlerinden oluşan kolektif tarafından kabul edilen Uluslararası Nehirlerin Sularının Kullanımına İlişkin 1966 Helsinki Kuralları’nda veya Su Kaynaklarına İlişkin 2004 Berlin Kuralları’nda da öngörülmemiştir. Bu nedenle, uluslararası su yolu hukukunun bir ilkesi olarak kabul edilmemektedir.
Madde 14(b) konusu
Yukarıda belirtilen muğlak ilkeye ek olarak, CFA’nın 14(b) maddesiyle ilgili anlaşmazlık, bu ilkenin taslağa alışılmadık şekilde neden dahil edildiğini ortaya koymaktadır. Anlaşmanın su güvenliğinin parametrelerini belirleyen bir hükmü olan 14(b) maddesinde, yukarı ve aşağı akış devletleri arasında farklı tercihler vardı. Taslak hazırlanırken, bu alt madde başlangıçta “Nil Havzası Devletleri, işbirliği ruhu içinde, diğer Nil Havzası Devletlerinin su güvenliğini önemli ölçüde etkilememeyi kabul eder” şeklinde ifade edilmişti. “Diğer Nil Havzası Devletlerinin su güvenliğini önemli ölçüde etkilememek” ifadesine karşı çekinceler ileri sürülmüştü. İki aşağı akış devleti – Mısır ve Sudan – farklı bir metin önerdi: “Diğer Nil Havzası Devletlerinin su güvenliğini ve mevcut kullanımlarını ve haklarını olumsuz yönde etkilememek.” Ancak, yukarı akış devletleri bu teklifi şiddetle reddetti ve sömürge antlaşmaları yoluyla elde edilen “mevcut kullanımları ve hakları” kabul etmeyi reddetti.
Nil Havzası’nın yönetimi üzerinde potansiyel etkileri olan sömürgeci anlaşmaların dışında, su tahsisleriyle ilgili en önemli anlaşma, İngiltere (o zamanlar Sudan’ın koruyucusu) ile Mısır arasındaki 1929 Nota Değişimi’dir. Bu notaya göre, Mısır ve Sudan sırasıyla tüm nehir akışının yaklaşık %92’sini ve %8’ini almaktadır. Sudan bağımsızlığını kazandıktan sonra, iki aşağı akış devleti, 1929 Nota Değişimi’ni değiştirmek için 1959 Nil Nehri’nin Tam Kullanımı Anlaşması’nı müzakere etti. Bu anlaşmada, Mısır ve Sudan tüm nehir akışını kendi aralarında paylaştırdı, sırasıyla %66 ve %22 alırken, kalan %12’yi buharlaşma nedeniyle kaybedilen olarak karşıladı.
Yukarıdaki tahsisi edinilmiş tarihi bir hak olarak düşündüğümüzde, CFA’nın 14(b) maddesinde önerilen ve “diğer Nil Havzası Devleti’nin su güvenliğini ve mevcut kullanımlarını ve haklarını olumsuz yönde etkilememek” ifadesini içeren rezervasyon, esasen 1929 Nota Değişimi ve 1959 anlaşmasının sömürge antlaşmalarında garanti edileni güvence altına almanın bir yoludur. Bu rezervasyon, nehrin tüm akışını etkili bir şekilde iki aşağı akış devleti olan Mısır ve Sudan’a tahsis edecektir. Ancak, bu sonuç yukarı akış kıyısı devletlerinin özlemlerine ve müzakerelerine aykırıydı ve potansiyel olarak çıkarları üzerinde olumsuz bir etki yarattı. Dolayısıyla, bu sömürge antlaşmalarına şiddetle karşı çıktıkları gibi, 14(b) maddesine karşı önerilen rezervasyonları da reddettiler.
Yeni paradigmayı tanımlamak
Yukarıdaki nedenlerden dolayı, karşıt görüşler nedeniyle rezervasyon konusunda bir anlaşmaya varılamadı. Sonuç olarak, Madde 14(b)’nin, CFA yürürlüğe girdikten sonra NBI’ın yerini alması beklenen kalıcı bir kurum olan Nil Nehri Havzası Komisyonu (NBC) tarafından çözülmesine bırakıldı. NBC çalışmalarına başladıktan sonra, anlaşma, bir gerçek bulma komisyonu kurmasını ve konuyu altı ay içinde çözmesini gerektiriyor.
NBC, 14(b) Maddesini hızla ele almanın yanı sıra, onaylayan kıyı devletlerini işbirliği için masaya getirerek anlaşmanın vizyonunu ve hedeflerini uygulamaya çalışacaktır. Komisyon ayrıca, kıyı devletleri arasında birbirlerine önemli bir zarar vermeden Nil Nehri’nin adil ve makul kullanımının etkili bir şekilde uygulanmasından da sorumlu olacaktır.
Yukarıdakilerin hepsi CFA’nın yürürlüğe girmesini bekliyor. Önümüzde zorluklar olsa da, onaylayan kıyı devletleri arasında yürürlüğe gireceği konusunda çok az şüphe var. Sağlanan yönergelere uygun olarak CFA’yı değiştirme olasılığı dışında, bu eylem yolundan vazgeçip havza çapında yeni bir yasal anlaşma hazırlama sürecini yeniden başlatmak ters etki yaratacaktır. Bu nedenle, onaylamayan kalan devletler – Kenya, Mısır ve Sudan – CFA’yı onaylamayı dikkatlice düşünmelidir. Bu ne kadar erken olursa, Nil Havzası’nın ilerlemesi için o kadar iyi olacaktır.
